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Cave: illegittimità e danno erariale. Esposto contro amministratori a Procura e Corte dei Conti

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Procura della Repubblica presso il Tribunale di Massa
Piazza De Gasperi, 1 - 54100 Massa
 
Procura Generale presso la Corte di Appello di Genova
Piazza Portoria, 1 - 16121 Genova
 
Procura presso la Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la Toscana in Firenze
Via Mazzini, 80 - 50123 Firenze
 
Presidente della Regione Toscana, Enrico Rossi
Piazza Duomo, 10 - 50122 Firenze

Carrara, 12 luglio 2012

 

Oggetto: Concessioni cave: illegittimità e danno erariale

 

ESPOSTO

Nel settore delle cave di Carrara e delle relative procedure autorizzative vi sono numerosi comportamenti, anche illegittimi, da parte degli amministratori comunali, palesemente finalizzati a procurare indebiti vantaggi patrimoniali ai titolari delle attività estrattive, incuranti del danno erariale che si ripercuote sui cittadini. Si tratta di comportamenti messi in atto da oltre 15 anni ma che, in varie forme, sono stati reiterati in seguito e lo sono tutt’oggi.

 

Il Regolamento sugli agri marmiferi, una conquista storica

Va premesso che, con la sentenza della Corte Costituzionale n. 488 del 20/11/95 e la promulgazione della L.R. n. 104 del 5/12/95 “Disciplina degli agri marmiferi di proprietà dei Comuni di Massa e Carrara” il Regolamento per la concessione degli agri marmiferi comunali (adottato dal Comune di Carrara con Del. Cons. Comunale n. 88 del 29/12/1994 –in attuazione dell’art. 64 del R.D. n. 1443/1927 (Legge di Unificazione Mineraria)– e approvato con Del. Cons. Reg. Toscano del 28/2/1995) aveva superato il vaglio di ogni verifica di legittimità (ulteriormente confermata dal TAR Toscana, sez. I, con sentenza n. 1111/1999).

I punti qualificanti della nuova disciplina degli agri marmiferi erano:

  • l’abrogazione delle legislazioni degli Stati preunitari e l’istituzione di un Diritto Minerario Nazionale;
  • gli agri marmiferi comunali sono beni del patrimonio indisponibile del Comune, oggetto di concessioni amministrative;
  • la temporaneità della concessione (ponendo così fine alla perpetuità prevista dal diritto estense);
  • l’onerosità della concessione, con un canone «in rapporto alle caratteristiche dei beni, ad un valore comunque non inferiore a quello di mercato» (come stabilito dalla L. 724/94, art. 32, c. 8);
  • la conduzione diretta della cava (divieto di subconcessione, appalto, subaffitto e di ogni altra forma di rendita parassitaria).

In poche parole, il Comune avrebbe dovuto amministrare le cave nell’interesse dei cittadini e, in particolare: 1) rilasciare le concessioni 2) fissare un canone non inferiore a quello di mercato.

 

Le cave operano tuttora senza concessione

Sulla base di tale Regolamento, entro un anno (quindi nel 1996) il Comune avrebbe dovuto rilasciare le concessioni a tutti i richiedenti. Tuttavia, contraddicendo lo stesso art. 1 del Regolamento («L’esercizio delle cave di marmo negli agri marmiferi comunali avviene attraverso concessioni amministrative…») e l’art. 15 («I procedimenti relativi alle domande di rinnovo e/o rilascio, … saranno portati a termine entro 1 anno dalla entrata in vigore del presente Regolamento»), nonché l’art. 2, c. 1, della L.R. n. 104/95 («La  coltivazione degli  agri marmiferi  di cui  all’art. 1  è disposta dal  Comune, a  titolo oneroso, con atto di concessione amministrativa temporanea») le cave di Carrara sono tuttora condotte senza concessione, poiché il Comune non ha ancora provveduto a rilasciarle.

In risposta ad una richiesta della scrivente associazione (All. 1) di conoscere quanti rilasci e/o rinnovi di concessione siano stati effettuati a partire dal 1995, motivata dalla esigenza di verificare il rispetto della normativa in materia, il direttore generale del settore marmo del Comune ci comunicava il 30/9/2010 (All. 2) che i relativi procedimenti «non sono ancora stati adottati» e che addirittura (dopo 15 anni!) «non è stato ancora adottato dai competenti organi comunali lo schema di atto di concessione e del relativo disciplinare» … «schema che è tuttora in fase di concertazione con le parti sociali» (si noti, per inciso, che il Regolamento non prevede alcuna concertazione per la concessione e il disciplinare).

In tale risposta il mancato rilascio delle concessioni viene attribuito alla particolare complessità della materia. Tale argomentazione appare pretestuosa poiché, se è vero che la posizione giuridica di alcune cave non è ancora chiarita (anche per l’inerzia dell’Amministrazione comunale), ciò non giustifica il mancato rilascio della concessione alle cave con posizione giuridica chiara. La pretestuosità è confermata dal fatto che il rilascio delle concessioni a tutte le cave è proprio la procedura da seguire per chiarire in tempi ragionevoli la posizione giuridica delle cave (come spiegato nella nostra dell’8/6/12: All. 3).

È importante evidenziare come il mancato rilascio delle concessioni non rappresenti solo un mancato rispetto del Regolamento (e della L.R. 104/95) o una semplice lentezza burocratica, ma abbia gravi conseguenze. Il Regolamento, infatti, prevede (art. 11, c. 2) che il Comune dichiari la decadenza della concessione in vari casi (mancato pagamento del canone, inattività, inadempienze, ecc.). Oggi invece, in tali casi, il Comune non può dichiarare la decadenza della concessione, poiché l’atto sarebbe radicalmente invalido per il semplice motivo che non si può revocare una concessione che non è mai stata rilasciata (si veda ad es. la sentenza del TAR Toscana, sez. I, n. 5312 del 14/10/2003: All. 11). In altre parole, il Comune, non rilasciando la concessione, si “autodisarma”, privandosi del suo principale strumento di potestà: la facoltà di espellere dalla cava (revocandogli la concessione) l’imprenditore inadempiente. Non si tratta dunque di semplici lentezze, ma di colpevole e consapevole asservimento delle procedure amministrative di gestione delle cave agli interessi degli imprenditori.

 

La controriforma: lo smantellamento del Regolamento

È utile una breve sintesi della costante opera di smantellamento del Regolamento (approvato dall’Amministrazione Emilia Fazzi Contigli) portata avanti dalle amministrazioni successive (Lucio Segnanini, Giulio Conti, Angelo Zubbani): in tal modo, infatti, emerge con assoluta chiarezza la finalità intenzionale di favorire gli interessi degli industriali del marmo, indifferenti al danno erariale procurato e si comprende meglio come anche i recenti comportamenti degli amministratori comunali rispondano alla stessa finalità.

Sebbene, come detto in apertura, il Regolamento avesse superato il vaglio di ogni verifica di legittimità, in seguito esso è stato ripetutamente modificato (Del. Cons. Com. n. 59 del 4/5/99; Del. n. 36 del 10/4/2002 [All. 4]; Del. n. 123 del 19/12/2003; Del. n. 51 del 9/7/2004; Del. n. 61 del 21/7/2005), introducendo diversi elementi (alcuni dei quali illegittimi) chiaramente a favore degli industriali del marmo:

    • la durata della concessione (art. 9, c. 1) è stata portata da 20 a 29 anni e ne è stato previsto il rinnovo automatico alla scadenza, ripristinando di fatto la perpetuità del diritto estense, in piena contraddizione con la sentenza della Corte Cost. n. 488/1995 [All. 5];
  • è stato soppresso il principio del canone «fissato in relazione al valore di mercato» (art. 10, c. 1), sostituito da «il canone sarà pari ad un importo per tonnellata scavata da stabilirsi da parte del Consiglio Comunale», contravvenendo così al principio affermato dalla Corte Costituzionale, per il quale i Comuni di Carrara e di Massa, indipendentemente dall’entrata in vigore dei regolamenti, devono uniformarsi a quanto previsto dalla legge n. 724/1994 (canone in relazione al valore di mercato);
  • in seguito quest’ultima aperta illegittimità è stata ritirata, ripristinando il principio del canone in relazione al valore di mercato, ma inserendo nuovi commi (art. 10, commi bis, ter, quater, quinquies, sexies) che, di fatto, ne consentono ugualmente l’elusione; ad es.:
    • l’art. 10 bis ha stabilito un tetto per la determinazione del canone (non oltre l’8% del valore della produzione) ribaltando il principio della legge 724/94 (che, al contrario, prevede un valore base «non inferiore a quello di mercato»;
    • l’art. 10 ter ha precluso la piena potestà del Comune di stabilire il canone, affidando le controversie ad un collegio arbitrale; per comprenderne il senso basta paragonare la concessione di cava all’affitto di un appartamento: quale proprietario è così stupido da introdurre contrattualmente (e di propria iniziativa!) il principio che, se l’inquilino ritiene troppo alto il canone d’affitto, si ricorre ad un arbitro per stabilirne l’entità?
    • l’art. 10 sexies –dando facoltà di concordare con gli industriali una tariffa comprensiva del canone e del contributo regionale– ha introdotto di proposito, in modo surrettizio, uno stratagemma per eludere il principio del canone commisurato al valore di mercato (stabilito dall’art. 32, comma 8, della L. 724/94);
  • è stata inoltre introdotta una lunga serie di piccoli ma significativi ritocchi del tipo “nel caso di gravi inadempienze” (anziché “nel caso di inadempienze”), “sentite le associazioni di categoria interessate”, “il Consiglio comunale ha la facoltà di commutare la sanzione della decadenza (della concessione: n.d.r.) con una penale secondo la gravità dell’inadempienza”, ecc.;
  • il principio della conduzione diretta è stato incrinato introducendo la possibilità di appaltare specifiche operazioni (art. 7) e la possibilità di conduzione della cava da parte di un socio, di un co-concessionario esperto, di socio esperto di società titolare di quote o azioni della società concessionaria (art. 15).


Gli amministratori comunali gestiscono le cave nell’interesse degli imprenditori

A tutto ciò si aggiunga una sistematica e consistente sottostima del valore di mercato del marmo, che si traduce in sostanziosi sconti tariffari per gli industriali. Il risultato complessivo del mancato rilascio delle concessioni, delle modifiche al Regolamento e delle sue concrete modalità di applicazione è un enorme danno alle casse comunali, stimabile in circa 20 milioni di euro l’anno, o più (si vedano le nostre valutazioni: Tariffe marmo: ecco la proposta di Legambiente: All. 6).

Ad es. l’accordo del 28/2/2008 stipulato tra Comune di Carrara e associazioni imprenditoriali prevede le tariffe per i blocchi di 1ª, 2ª e 3ª fascia rispettivamente in 4,60, 7,80 e 13,50 €/t (All. 7). Si noti che tali tariffe, come previsto dall’art. 10 sexies, sono comprensive del canone (8% del valore di mercato) e del contributo di cui alla L.R. n. 78/98 (5% del valore di mercato) e corrispondono perciò a valori di mercato rispettivamente di 35,38, 60,00 e 103,85 €/t per i blocchi delle tre fasce. In realtà, invece, il valore di mercato dei blocchi della qualità di marmo più pregiato non è 103,85 €/t ma 10 volte superiore (circa 1.000 €/t) e per la qualità più scadente è di circa 80 €/t (anziché 35,38). È evidente che la clamorosa sottostima del valore di mercato conduce a tariffe molto basse, a tutto vantaggio degli industriali. Viene da chiedersi se amministratori e consiglieri fossero e siano tuttora tanto sprovveduti da non rendersi conto del danno erariale arrecato ai cittadini.

Tali tariffe, inoltre, violano platealmente il principio del canone in relazione al valore di mercato anche per un altro motivo, essendo inversamente commisurate ad esso: i marmi pregiati pagano una percentuale del valore di mercato (1,3%) inferiore a quella (5,75%) dei marmi più scadenti (si vedano le tab. 4 e 5 nell’All. 6).

Va sottolineato che, anche se l’introduzione dell’art. 10 sexies è antecedente al 2005, esso è stato utilizzato fino ad oggi, sebbene il Regolamento non imponga affatto di concordare le tariffe con gli industriali, ma ne introduca solo la possibilità, ferma restando la possibilità prevista dall’art. 10, c. 1 e dall’art. 10 bis di applicare un canone senza alcuna consultazione né accordo. Scegliendo la procedura dell’art. 10 sexies dunque (si veda ad es. il citato accordo del 28/2/2008: All. 7) gli amministratori hanno compiuto la scelta consapevole di anteporre l’interesse degli imprenditori a quello del Comune.

A onor del vero va riconosciuto che attualmente, essendo fallita dopo due anni la trattativa con gli industriali, nel maggio 2012 il Comune ha inviato a ciascuna cava una lettera con la proposta di tariffa relativa alla qualità del marmo da essa estraibile (All. 8). In quest’ultimo frangente dunque la tariffa non è il frutto di un accordo: gran parte delle cave ha accettato la proposta del Comune, mentre per una decina di cave si andrà all’arbitrato (All. 9).

La nuova procedura seguita non è tuttavia il frutto di un ravvedimento degli amministratori comunali, ma solo la conseguenza del fatto che gli imprenditori hanno tirato troppo la corda, impedendo il raggiungimento dell’accordo (intensamente cercato dal Comune con una lunga, estenuante ed infruttuosa trattativa). Tuttavia, nonostante le dichiarazioni degli amministratori sulla necessità per il Comune di aumentare le entrate dal marmo, i fatti dimostrano che l’aumento tariffario in via di applicazione è ancora largamente favorevole agli industriali e configura una prosecuzione del danno erariale.

Anche in quest’ultima procedura infatti:

  • le tariffe proposte dal Comune (da circa 5 a 40 €/t) corrispondono al 13% (8% di canone + 5% di contributo regionale) di blocchi con valore di mercato da 38,45 a 307,69 €/t, mentre il reale valore di mercato è ben più alto (da 80 a 1000 €/t, come visto);
  • i marmi pregiati continuerebbero a pagare una percentuale (4%) inferiore a quella (7,12%) dei marmi scadenti;
  • il Comune si è esposto all’arbitrato dal quale con ogni probabilità scaturirà una tariffa intermedia tra le proposte comunali e imprenditoriali (dunque non superiore a quella proposta dal Comune, sebbene sottostimata);
  • non si è proceduto, invece, a rivedere il Regolamento eliminando da esso le illegittimità e le clausole peggiorative (per il Comune) introdotte nel tempo da amministratori comunali infedeli (su come modificare il Regolamento si vedano gli All. 3 e 6).

In conclusione, l’azione di amministratori infedeli del Comune ha prodotto e mantenuto tutt’oggi: 1) illegittimità nel settore del marmo, 2) posizioni di favore per gli imprenditori e 3) ingente danno erariale. Considerato che tali illegittimità erano state ben evidenziate dalla apposita Commissione istituita dal Comune il 27/9/2002 (All. 10) e che da molti anni su questi temi si svolge un acceso dibattito pubblico, non è configurabile l’ipotesi che gli amministratori abbiano agito senza la piena consapevolezza delle conseguenze pratiche delle loro scelte (in particolare, del conseguente danno erariale).

Si chiede pertanto di accertare i reati individuabili in quanto descritto, procedendo a carico degli amministratori e funzionari responsabili per i loro comportamenti attivi (es. modifiche peggiorative al Regolamento agri marmiferi; scelta delle procedure del Regolamento più sfavorevoli al Comune; accordi tariffari tra Comune e imprenditori; sottostima del reale valore di mercato del marmo; tariffe non proporzionali ad esso o addirittura inversamente proporzionali, abuso di atti d’ufficio, ecc.) od omissivi (es. mancato rilascio delle concessioni, anche alle cave con posizione giuridica chiara; mancata revisione del Regolamento; omissione di atti d’ufficio, ecc.).

Si chiede altresì di essere informati nel caso di richiesta di archiviazione.

Legambiente Carrara

 

Allegati:

All. 1       31/8/2010: Richiesta di Legambiente di conoscere il numero di concessioni rilasciate dal 1995;

All. 2       30/9/2010: Risposta del Comune: le concessioni non sono ancora state rilasciate;

All. 3       8/6/2012: Documento di Legambiente al Comune: necessità di ripristinare la legittimità del Regolamento agri marmiferi, di migliorarlo e di rilasciare le concessioni, anche per chiarire la posizione giuridica controversa di alcune cave;

All. 4       10/4/2002: Modifiche al Regolamento agri marmiferi;

All. 5       Sentenza Corte Costituzionale n. 488/95: dichiara infondata la questione di legittimità costituzionale della L.R. Toscana sugli agri marmiferi, sollevata dal Pres. del Cons. Ministri;

All. 6       6/5/2011: Documento di Legambiente al Comune: esame critico delle tariffe marmo proposte dal Comune e di quelle proposte dagli industriali; proposte tariffarie di Legambiente; stime delle entrate comunali dal marmo nei vari scenari; richiamo al Comune sulle responsabilità (illegittimità e danno erariale) derivante dalle sue scelte;

All. 7       28/2/2008: Accordo tariffario tra Comune e associazioni imprenditoriali;

All. 8       10/5/2012: quotidiano Il Tirreno: rotta la trattativa, il Comune ha inviato le lettere alle cave, con la relativa proposta tariffaria;

All. 9       15/6/2012: quotidiano Il Tirreno: la maggioranza delle cave ha aderito alla proposta tariffaria del Comune; per altre si va all’arbitrato;

All. 10       Relazione della commissione sul marmo istituita dal Comune il 27/9/2002: evidenzia le illegittimità introdotte nel Regolamento e indica le modifiche da apportarvi per ripristinarne la legittimità;

All. 11       Sentenza TAR Toscana n. 5312 del 14/10/2003: la pronuncia di decadenza della concessione è radicalmente invalida per mancanza di oggetto (cioè della concessione, mai rilasciata).

 



Per saperne di più:

Sui canoni di concessione delle cave, entrate comunali, illegittimità, proposte:

Gli Atti dell’incontro di presentazione della proposta Legambiente di nuovo Regolamento degli agri marmiferi (15/2/2013)

Ecco il nuovo Regolamento degli agri marmiferi proposto da Legambiente (9/2/2013)

Cave: Legambiente chiede un’indagine alla commissione antimafia (11/8/2012)

Basta regali alle cave: rilasciare le concessioni e porre fine al danno erariale (8/6/2012)

Regolamento agri marmiferi, tariffe, concessioni: serve una vera svolta (23/2/2012)

Più soldi dalle cave? Basta demagogia: il Comune rispetti la legge! (30/11/2011)

Carrara aumenta le tasse per non far pagare le cave che smaltiscono abusivamente le terre (7/7/2011)

Tariffe marmo: ecco la proposta di Legambiente (6/5/2011)

Dopo la trasmissione di Report sulle cave. Il sindaco: impotente o responsabile? (9/4/2011)

Canoni di concessione cave: le scelte del Comune impoveriscono la città. Esposto a Procura e Corte dei Conti (14/10/2010)

Il Comune si riappropri delle cave: il marmo deve tornare a dare benefici ai cittadini (27/10/2010)

Cave: aumentare affitti e canoni (3/9/2010)

 Le cave operano senza concessione: la risposta del comune a Legambiente (30/9/2010) (222 KB))

 Accordo tariffe marmo (scaglie e blocchi) (28/2/2008) (0,77 MB)

 Introduzione allo studio del sistema minerario estense (Cesare Piccioli, 2005) (6,25 MB)

 Sentenza TAR Cava Scalocchiella (2003) (369 KB)

 Regolamento Agri Marmiferi (modifiche 2002) (3,2 MB)

 Commissione consultiva su cave, concessioni, canoni: Relazione conclusiva 2002 (1,83 MB)

 Sentenza Corte Costituzionale 488/1995 su concessioni cave (1,49 MB)

 


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